天津市全面推進土地資源高質(zhì)量利用若干措施
為深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記視察天津重要講話精神，進一步提升土地要素配置準確性，提高利用效率和產(chǎn)出效益，增強發(fā)展?jié)摿?、拓展發(fā)展空間，推動城市業(yè)態(tài)、功能、品質(zhì)不斷提升，制定如下措施。
一、框定總量，以“三區(qū)三線”為基礎構(gòu)建國土空間格局
（一）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三大空間。落實新一輪國土空間總體規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護任務，守牢2035年467.46萬畝耕地保有量、409.44萬畝永久基本農(nóng)田保護任務底線。嚴守1557.77平方公里生態(tài)保護紅線。規(guī)劃至2035年，全市國土開發(fā)強度控制在36%左右，人均城鎮(zhèn)建設用地降低至137平方米以內(nèi)，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地使用面積大幅降低。
（二）加強三條控制線管控。強化底線約束，嚴守耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途；符合法律、法規(guī)和國家文件規(guī)定的允許占用永久基本農(nóng)田的情形，應當按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的原則調(diào)整并補劃。生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動；生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)外禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動和國家重大項目落地。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，強化城鎮(zhèn)建設集中布局、集約緊湊發(fā)展；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，嚴格空間準入，不得進行城鎮(zhèn)集中建設。推進農(nóng)村低效建設用地減量，引導城鎮(zhèn)建設用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中。
（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結(jié)構(gòu)。以國土空間總體規(guī)劃為引領，合理安排城鎮(zhèn)建設用地時序、結(jié)構(gòu)和布局，實施開發(fā)強度管控，堅持減量提質(zhì)、集約發(fā)展。做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)存量資源盤活利用和低效用地再開發(fā)，進一步加強土地節(jié)約集約利用；著力推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外低效建設用地減量化，規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，騰退指標在保障農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎設施建設、公益事業(yè)等用地的前提下，重點用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，也可納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)統(tǒng)籌使用。
（四）建立分區(qū)分類用途管制制度。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對全域?qū)嵤┓謪^(qū)分類用途管制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃＋規(guī)劃許可”和“約束指標＋分區(qū)準入”的管制方式。
二、嚴控增量，以資源利用計劃管理促進城鎮(zhèn)集約集聚建設
（五）統(tǒng)籌城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)增量用地。全市在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)預留約180平方公里戰(zhàn)略留白空間。戰(zhàn)略留白空間的啟用依據(jù)市、區(qū)兩級國土空間總體規(guī)劃實施評估結(jié)果和經(jīng)濟社會發(fā)展需要統(tǒng)籌確定。各區(qū)應在市級下達新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)?；A上，為“十五五”、“十六五”期間分別至少留存35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用規(guī)模上，至少為每年保留五年平均規(guī)模的80%，其余可以用于年度間調(diào)劑，但不得突破分階段總量控制，為未來發(fā)展預留合理空間。
（六）加強新增建設用地計劃管理。堅持“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”，完善年度建設用地總量調(diào)控制度，以項目落地配置土地計劃指標，保障投資用地需求。對納入國家及本市重大項目清單的單獨選址的能源、交通、水利等基礎設施項目用地，直接配置計劃指標；對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合等農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地，實施計劃指標單列；對市級重點產(chǎn)業(yè)項目以及市級重點醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、保障性安居工程等社會民生用地項目的新增建設用地需求由市級統(tǒng)籌安排計劃指標；其他項目使用“增存掛鉤”產(chǎn)生的計劃指標。
（七）強化國土資源利用計劃聯(lián)動管理。統(tǒng)籌考慮規(guī)劃實施時序，合理安排土地儲備計劃、土地供應計劃。加強儲備土地類項目全生命周期預算管理，堅持“以供定儲”合理確定土地儲備規(guī)模，優(yōu)化土地儲備結(jié)構(gòu)，控制土地儲備成本，優(yōu)先儲備存量低效建設用地，切實防范化解債務風險。統(tǒng)籌保障土地收儲、基礎設施開發(fā)建設等資金投入，做好資金平衡，合理安排開發(fā)時序，加快推動土地前期開發(fā)，有序組織供應，實現(xiàn)滾動開發(fā)、良性循環(huán)。
（八）完善“增存掛鉤”實施機制。堅持以消化存量定新增建設用地的土地資源配置方式，將批而未供和閑置土地處置作為安排各區(qū)新增建設用地指標的重要依據(jù)。嚴格依法處置閑置土地，建立責任壓力傳導機制，創(chuàng)新閑置土地處置方式，對于非企業(yè)原因造成閑置的土地，積極支持探索有償收回的補償標準和協(xié)調(diào)裁決機制，探索建立閑置土地司法查封和處置等工作銜接機制。
三、盤活存量，以創(chuàng)新存量資源開發(fā)模式促進土地高效利用
（九）有序?qū)嵤┑托в玫卦匍_發(fā)。建立“調(diào)查—規(guī)劃—策劃—實施—評估”低效用地再開發(fā)工作體系，以及涵蓋立項、審批、實施、運營、監(jiān)管全流程工作指引，從規(guī)劃土地、政策激勵、金融財稅、利益平衡、存量資源轉(zhuǎn)換利用等方面，探索創(chuàng)新低效用地再開發(fā)政策體系。建立低效用地綜合績效評估制度，因地制宜確定低效用地量化指標。完善土地使用權(quán)人自主開發(fā)、聯(lián)合、入股、轉(zhuǎn)讓、置換等多種方式的處置模式。創(chuàng)新低效用地再開發(fā)空間單元內(nèi)涉及多個門類自然資源資產(chǎn)組合供應的資源配置方式。妥善處置歷史遺留問題，根據(jù)全國國土調(diào)查結(jié)果、區(qū)分發(fā)生的不同時期依法依規(guī)分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，確保底數(shù)清晰、封閉運行、嚴控新增、結(jié)果可控。
（十）集約高效盤活存量空間。充分挖掘存量資源再生價值，加強資源復合利用，推動載體空間由單一功能向綜合功能轉(zhuǎn)型升級，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供空間載體支撐。探索編制低效用地再開發(fā)空間單元內(nèi)實施層面控制性詳細規(guī)劃，明確土地用途、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、基礎設施和公共服務設施、建筑規(guī)模指標等要求，作為核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。在符合國土空間規(guī)劃并滿足法律、法規(guī)及相關標準的前提下，支持對不同產(chǎn)業(yè)用地類型進行合理轉(zhuǎn)換，探索土地混合開發(fā)、空間復合利用、容積率獎勵、跨空間單元統(tǒng)籌等政策，推動形成規(guī)劃管控與市場激勵良性互動機制。探索自有用地再開發(fā)模式和途徑，保障土地使用權(quán)人合法權(quán)益。探索將難以獨立開發(fā)的零星地塊與相鄰地塊成片改造、整體供應的途徑和方式。
（十一）提質(zhì)增效利用產(chǎn)業(yè)空間。加強產(chǎn)業(yè)項目準入管控，實施高標準的產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出監(jiān)管，鼓勵建設標準廠房和多層廠房，提升單位面積土地產(chǎn)出效益。因地制宜推動“工改工”與“工改商”、“工改住”改造。實行地價鼓勵支持政策，對用地面積較大的建設項目，可以根據(jù)建設進度一次規(guī)劃、分期供地。支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，完善土地用途變更、整合、置換等政策，增加配套功能設施供給，進一步提升產(chǎn)業(yè)載體支撐能力。經(jīng)產(chǎn)業(yè)和規(guī)劃評估，按需核定產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)強度。
（十二）混合高效利用土地空間。在主導用地性質(zhì)和容積率符合控制性詳細規(guī)劃的基礎上，合理引導工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)、交通設施、公共管理與公共服務設施等功能用途互利的用地混合布置、混合利用、空間設施共享，探索部分用地混合布置建設保障性租賃住房路徑。探索不同行業(yè)公共服務設施和市政基礎設施協(xié)同開發(fā)機制，實行公益性和經(jīng)營性設施混合的土地供應制度。研究制定集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間的置換規(guī)則和程序。
（十三）復合提效利用建筑空間。探索建立存量資源轉(zhuǎn)換利用機制，在符合規(guī)劃、確保安全且保障權(quán)利主體合法權(quán)益的前提下，探索對存量建筑實施用途轉(zhuǎn)換的方法，按照實事求是、簡化辦理的原則，制定轉(zhuǎn)換規(guī)則，完善相關審批事項辦理程序。深化完善規(guī)劃近期無法實施但具備合法手續(xù)的建設項目改建、擴建的途徑和程序。完善適應新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地政策，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給的途徑，建立完善臨時改變建筑使用功能的管理規(guī)定。
（十四）合理有效利用地上地下空間。科學評估地下空間資源，加強地質(zhì)安全監(jiān)測，確定地下空間開發(fā)利用底線。統(tǒng)籌推動地下空間分層有序利用，優(yōu)先安排地下交通、市政工程、應急防災、人民防空等設施。鼓勵軌道交通、公共服務設施等地上地下空間綜合開發(fā)節(jié)地模式，需要整體規(guī)劃建設的，實行一次性組合供應，分用途、分層設立國有建設用地使用權(quán)。優(yōu)化完善國有建設用地使用權(quán)地上地下分層設立、分層供應、分層登記機制，實施向下遞減的地價政策，推進建設用地立體開發(fā)利用。
四、提升質(zhì)量，以資源要素高效配置提升發(fā)展質(zhì)量和效益
（十五）市場化配置經(jīng)營性土地。進一步提高房地產(chǎn)調(diào)控的精準度和時效性，科學調(diào)節(jié)商品房供應規(guī)模、節(jié)奏和時序，滿足居民剛性和改善性住房需求。在權(quán)屬清晰無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產(chǎn)業(yè)導向優(yōu)先的前提下，支持不同用途地塊混合供應。加強對重點區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育資源的匹配。優(yōu)化商辦用地供應結(jié)構(gòu)，提高商業(yè)、辦公用地供應的有效性和精準度。完善土地市場預告登記轉(zhuǎn)讓制度，推進國有建設用地使用權(quán)二級市場建設，支持存量建設用地快速流轉(zhuǎn)、高效配置。
（十六）高效配置產(chǎn)業(yè)用地資源。聚焦產(chǎn)業(yè)主線、強化產(chǎn)業(yè)引領，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和空間布局。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外產(chǎn)業(yè)用地向園區(qū)（開發(fā)區(qū)）集中。優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，完善彈性年期出讓制度，推動工業(yè)用地由以出讓為主向租賃、出讓方式并重轉(zhuǎn)變，提高工業(yè)用地“標準地”供應比例。強化產(chǎn)業(yè)績效導向，進一步規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地準入、供應、監(jiān)管全過程管控，建立動態(tài)考核和達產(chǎn)驗收機制，促進產(chǎn)業(yè)用地健康發(fā)展。
（十七）合理配置鄉(xiāng)村土地資源。落實國土空間規(guī)劃核心管控指標，增強村莊規(guī)劃引領效能，保障村民住宅和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等合理用地需求。綜合運用增減掛鉤和占補平衡政策，穩(wěn)妥有序開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的全域土地綜合整治，整合盤活農(nóng)村零散閑置土地，保障農(nóng)村基礎設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，完善集體建設用地多元配置政策。鼓勵村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，依法依規(guī)發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
（十八）均衡配置公共服務設施。完善全域公共服務設施體系，建設“15分鐘生活圈”，實現(xiàn)公共服務設施優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。統(tǒng)籌配置基本保障性公共服務設施和公共活動場所，集中配置與獨立占地相結(jié)合，探索并推廣多種服務復合化的建設模式。不斷完善各類設施空間布局，提升教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等各類設施和公共空間的服務便利性，支持各類設施的共建共享共用，擴大基本公共服務覆蓋面。
（十九）完善資源配置增值收益政策機制。完善低效用地再開發(fā)地價計收補繳標準，分不同區(qū)域、不同用地類別改變用途后，以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款；綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯(lián)動改造等成本，探索以市場評估價為基礎按程序確定地價款。探索完善土地增值收益分享機制，完善原土地權(quán)利人貨幣化補償標準，拓展實物補償途徑。
五、加強管理，以高效能監(jiān)管推動自然資源管理工作提質(zhì)增效
（二十）加強規(guī)劃引領。加強規(guī)劃剛性約束，維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性，規(guī)劃一經(jīng)批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更；凡突破規(guī)劃強制性內(nèi)容，經(jīng)規(guī)劃評估后確需修改的，應依法履行程序，對國土空間規(guī)劃進行調(diào)整完善。
（二十一）強化土地管控。以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎，組織開展年度變更調(diào)查，建立全市國土利用狀況數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制，為自然資源管理工作提供高質(zhì)量決策支撐。鼓勵采取節(jié)地技術(shù)，創(chuàng)新節(jié)地模式。優(yōu)化完善各類用地標準，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、各行業(yè)建設項目的節(jié)約集約用地控制指標體系，強化建設項目用地控制指標管控。通過信息化手段，推進基礎底圖、管理數(shù)據(jù)和調(diào)查成果的共享共用，促進國土調(diào)查與用地審批、違法用地治理等日常管理信息有效銜接。
（二十二）高效辦成規(guī)劃用地審批“一件事”。進一步優(yōu)化營商環(huán)境，在“多規(guī)合一”基礎上全面推進規(guī)劃用地“多審合一”、“多證合一”，完善“一地一碼”協(xié)同服務平臺功能，拓展“土地碼”應用場景，提高審批效率。深入實施建設項目審批制度改革，持續(xù)精簡工程建設項目審批環(huán)節(jié)，細化項目分類，進一步優(yōu)化項目策劃生成服務，推進“用地清單制”，細化完善區(qū)域評估、聯(lián)合測繪、聯(lián)合驗收等措施，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，持續(xù)推進告知承諾制審批和事中事后監(jiān)管有效銜接，推動工作流程和審批管理標準化，提升政務服務全程電子化應用水平。
（二十三）加大耕地保護執(zhí)法力度。壓實各級人民政府耕地保護主體責任，強化耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。進一步加大違法違規(guī)用地整治力度，穩(wěn)妥處置存量違法用地。嚴格控制建設占用耕地，分類穩(wěn)妥開展違規(guī)占用耕地整改復耕，落實耕地“非糧化”整改要求，合理安排恢復時序。因地制宜推進撂荒地利用，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)，對無人耕種的撂荒地支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多用途種好用好。推動行政執(zhí)法規(guī)范化、標準化、數(shù)字化建設，建立多部門信息共享和業(yè)務協(xié)同機制，進一步提升違法違規(guī)用地監(jiān)控預警能力。
（二十四）加強土地全生命周期共同監(jiān)管。各區(qū)人民政府要加強土地全生命周期管理，健全多部門共同監(jiān)管機制，進一步強化用地投資、建設、產(chǎn)能、用能、環(huán)保等履約監(jiān)管，細化建設、產(chǎn)業(yè)和運營管理要求，各職能部門按照職責分工開展日常監(jiān)管。
天津市人民政府辦公廳
2024年8月1日
